(Agence Ecofin) – Selon le Moniteur des finances publiques publié par le Fonds monétaire international (FMI) en octobre 2026, une réforme fiscale doit être jugée sur ses effets sur l’investissement, la croissance et les inégalités, et pas seulement sur les recettes qu’elle rapporte. Era Dabla-Norris, directrice adjointe du département des finances publiques du FMI, supervise l’élaboration du rapport. Dans cet entretien accordé à l’Agence Ecofin, elle explique comment les pays africains peuvent simplifier la TVA et en rembourser les crédits dans les délais. Elle revient également sur le coût des incitations fiscales, les effets pénalisants des impôts qui ne tiennent pas compte des bénéfices, ainsi que sur les difficultés à mener des réformes lorsque le secteur informel est important et que les administrations disposent de moyens limités.

Agence Ecofin : Le FMI retient depuis longtemps un niveau de recettes fiscales d’environ 15 % du PIB comme repère important pour les pays en développement. Pourtant, deux pays dont les recettes fiscales représentent une même proportion du PIB peuvent avoir des systèmes fiscaux qui pénalisent très différemment l’investissement et la production. Dans la nouvelle approche du FMI visant à améliorer les systèmes fiscaux, les recettes perçues doivent-elles rester le principal critère d’évaluation de la performance fiscale ?

Era Dabla-Norris : Il faut, je crois, reconnaître que le niveau des recettes, notamment ce repère de 15 % du PIB, donne une indication importante de la capacité d’action des pouvoirs publics ou, plus largement, de l’État. Mais il ne doit pas être le seul critère de réussite. Si l’on accorde traditionnellement autant d’importance aux recettes fiscales, surtout dans les pays en développement à faible revenu, c’est parce que beaucoup de pays manquent de ressources pour financer les services publics de base, les infrastructures, les dépenses sociales, la défense et le maintien de l’ordre. Ces dépenses répondent à des besoins urgents et prioritaires. Les gouvernements ont besoin de recettes pour les financer.

Mais, comme le souligne notre Moniteur des finances publiques, la manière de prélever ces recettes compte beaucoup. Un pays devrait chercher à mobiliser les ressources nécessaires à son fonctionnement tout en limitant autant que possible les distorsions économiques dues à l’impôt et les contraintes liées au respect des obligations fiscales. Ce raisonnement vaut aussi pour les pays dont les recettes dépassent déjà 15 % du PIB. Même au-dessus de ce seuil, des réformes peuvent être nécessaires pour supprimer les distorsions qui freinent l’investissement et la production, et ainsi stimuler la croissance.

Le chapitre présente plusieurs exemples : supprimer les exonérations de TVA et assurer les remboursements dans les délais, faire évoluer l’imposition des bénéfices pour qu’elle porte sur les rentes économiques, ou encore ajuster avec soin les barèmes des impôts et des prestations sociales liés au travail afin de mieux concilier incitation au travail et redistribution. Autrement dit, même lorsque les recettes fiscales sont inférieures à 15 % du PIB, il reste justifié de rendre la fiscalité plus efficace. Et au-dessus de ce seuil, il reste possible d’améliorer le fonctionnement du système fiscal par des réformes.

AE: Pour rétablir la neutralité de la TVA, les remboursements doivent être assurés et effectués dans les délais. Or les administrations fiscales aux moyens limités peinent aussi à lutter contre les demandes frauduleuses de remboursement. Quelle devrait être la priorité des pays africains confrontés à ces difficultés ? Comment améliorer l’efficacité de la TVA sans compliquer davantage le système ni ouvrir de nouvelles possibilités d’abus ?

EDN: Lorsque les capacités administratives sont limitées, la priorité est vraiment de simplifier les processus. Une TVA plus simple peut alléger le travail des administrations fiscales. La suppression des taux réduits et des exonérations exige davantage de volonté politique que de capacités administratives. Beaucoup de ces exonérations n’ont d’ailleurs pas été décidées par les agents de l’administration fiscale eux-mêmes. Simplifier la TVA permet aussi de réduire le nombre d’entreprises qui accumulent durablement des crédits de TVA excédentaires et de limiter les possibilités d’éluder l’impôt, par exemple en déclarant les marchandises sous une catégorie erronée. La première priorité est donc la simplification.

La deuxième priorité est de renforcer progressivement les moyens dont dispose l’administration pour effectuer les remboursements. Il faut d’abord traiter en priorité les demandes de remboursement des entreprises dont l’activité génère régulièrement des crédits de TVA. Même lorsqu’un système de TVA fonctionne correctement, certaines entreprises accumulent nécessairement des crédits excédentaires. Les rembourser rapidement est indispensable pour préserver la neutralité de la taxe. L’objectif est que la TVA influe le moins possible sur les processus de production. Les exportateurs, par exemple, sont relativement faciles à identifier, et leurs ventes peuvent être vérifiées à l’aide des données douanières. Les administrations fiscales peuvent commencer par accélérer les remboursements aux exportateurs qui respectent leurs obligations fiscales. Elles peuvent ensuite étendre progressivement le dispositif aux autres demandeurs à mesure qu’elles renforcent leurs capacités.

Troisièmement, il faut corriger les faiblesses sans ajouter de complexité. Il faut s’attaquer directement aux blocages administratifs, sans nécessairement créer de nouvelles règles ou de nouveaux mécanismes, comme des exonérations supplémentaires sur les importations en zone franche ou des retenues à la source de TVA par les organismes publics. Simplifier consiste à réduire le nombre de règles que les contribuables doivent respecter. L’amélioration de la fiscalité, telle que nous l’envisageons dans ce chapitre, devrait se traduire par moins d’exceptions et par une administration fiscale plus fiable, avec des procédures plus simples.

AE: Selon les données de l’OCDE, les dépenses fiscales représentent environ un cinquième des recettes dans les pays à faible revenu. Pourtant, de nombreux gouvernements n’en publient pas une évaluation complète. Les pays devraient-ils délaisser les exonérations temporaires d’impôt sur les bénéfices au profit d’incitations liées aux dépenses d’investissement réellement effectuées ? Et les gouvernements devraient-ils renoncer à accorder des incitations lorsqu’ils ne peuvent pas en estimer le coût budgétaire de manière fiable ?

EDN : Je suis tout à fait d’accord : présenter les dépenses fiscales est essentiel pour assurer la transparence budgétaire et permettre aux pouvoirs publics de rendre des comptes à la population. Le FMI recommande depuis longtemps d’estimer et de publier le coût budgétaire des aides accordées aux particuliers et aux entreprises par le biais de la fiscalité. Franchement, ces mesures devraient être examinées avec la même rigueur que les dépenses inscrites au budget de l’État. Mais ce n’est pas le cas dans la plupart des pays. Nous recommandons vivement de présenter les dépenses fiscales de façon claire et transparente, en fournissant les informations nécessaires pour les évaluer correctement. Dans le cadre de nos activités de développement des capacités, nous aidons aussi les autorités à comptabiliser ces dépenses et à en rendre compte, en Afrique subsaharienne comme dans toutes les autres régions du monde.

Revenons aux incitations liées aux bénéfices, comme les exonérations temporaires. Beaucoup de ces dispositifs amènent les États à renoncer à des recettes fiscales importantes en échange d’avantages très incertains. Ces avantages peuvent se concrétiser tardivement, voire jamais. Nous estimons que les incitations fondées sur les dépenses, comme les crédits d’impôt à l’investissement, peuvent lier plus étroitement l’aide fiscale à l’activité économique réelle, tout en respectant notre principe général d’imposition des rentes économiques importantes. Le chapitre développe cet argument à propos des incitations aux dépenses de recherche et développement, mais ce raisonnement s’applique aussi à d’autres domaines.

Quant à votre remarque sur l’évaluation des coûts, je suis entièrement d’accord avec vous. Toute nouvelle mesure fiscale, y compris une incitation, devrait être évaluée avant son application, surtout lorsque les avantages attendus sont incertains et difficiles à estimer. Cette évaluation doit préciser clairement l’objectif poursuivi. Que veut-on obtenir ? Quels seront les effets sur les recettes, les comportements économiques, les inégalités, l’administration fiscale et les contraintes que le respect des obligations fiscales impose aux contribuables ?

Il faut aussi réexaminer ces mesures au fil du temps. Une évaluation préalable des coûts et des avantages, dite ex ante, ne suffit pas. Les gouvernements doivent également en apprécier l’efficacité ex post, à mesure que l’on dispose de nouvelles données. Lorsqu’une mesure n’a pas donné les résultats attendus, ils devraient envisager de l’améliorer, de la réformer ou de la supprimer.

AE : Certains pays africains imposent les entreprises sur leur chiffre d’affaires brut plutôt que sur leurs bénéfices nets, parfois à des taux qui peuvent peser lourdement sur celles dont les marges sont faibles. Pour rendre leur fiscalité plus efficace, les gouvernements doivent-ils avant tout ajuster les taux, ou veiller à ce que l’assiette de l’impôt tienne compte de la rentabilité réelle des entreprises et de leur capacité à investir ?

EDN : À mon sens, une imposition assise sur un montant brut, sans déduction des coûts, pose un problème de fond : elle ne tient pas compte de la rentabilité. Baisser le taux atténue le problème, mais lorsque les marges des entreprises sont très différentes et que certaines sont déficitaires, aucun taux unique appliqué à une assiette brute ne peut garantir à toutes une charge fiscale effective raisonnable. C’est un point important à garder à l’esprit. Cela étant, les retenues à la source présentent de réels avantages administratifs, notamment lorsqu’il est difficile de recouvrer l’impôt auprès de fournisseurs non résidents.

Il faut ici distinguer la retenue à la source utilisée pour recouvrer l’impôt de celle qui constitue un impôt définitif. Prélever une retenue sur les paiements bruts peut être un moyen pratique de percevoir l’impôt en amont, tout en laissant aux fournisseurs la possibilité d’opter pour une imposition sur leur revenu net et d’obtenir le remboursement du trop-perçu. Pour améliorer la fiscalité, il faut conserver la simplicité de ce mode de recouvrement tout en limitant les distorsions. Lorsque les capacités administratives le permettent, une imposition reposant davantage sur le revenu net serait plus conforme aux principes de neutralité présentés dans le chapitre. L’objectif est que l’impôt soit neutre à l’égard des décisions de production et d’investissement.

Cette solution consiste donc à prélever l’impôt en amont par une retenue à la source, puis à laisser les fournisseurs opter pour une imposition sur leur revenu net et récupérer l’éventuel trop-perçu. Elle suppose toutefois des règles claires sur les coûts déductibles, des formalités administratives raisonnables et des remboursements dans les délais. Les coûts supportés à l’étranger sont difficiles à vérifier. Il faut donc concevoir le dispositif en fonction de ce que l’administration fiscale peut réellement faire.

Plus généralement, nous cherchons à concilier la simplicité du système et l’efficacité du recouvrement de l’impôt, tout en évitant les procédures administratives qui en compliquent la gestion. C’est un équilibre à trouver. Améliorer la fiscalité ne signifie pas nécessairement appliquer la même méthode partout. Cela peut aussi consister à choisir une solution pragmatique qui tienne compte de ces différentes contraintes tout en limitant autant que possible les distorsions.

AE : De nombreux pays africains dépendent fortement des recettes minières et de celles des autres industries extractives. Le Moniteur des finances publiques examine deux possibilités : accélérer la déduction des coûts et limiter la déductibilité des intérêts. Mais, lorsque les administrations fiscales peinent à contrôler l’endettement intragroupe et les prix de transfert, la déduction immédiate des dépenses d’investissement pourrait-elle permettre aux entreprises de déduire leurs coûts sans que les États imposent effectivement les rentes économiques correspondantes ? Comment les pays devraient-ils gérer ce risque ?

EDN : Je voudrais d’abord préciser que les secteurs des ressources naturelles, notamment les mines et le pétrole, présentent des caractéristiques qui justifient des régimes fiscaux spécifiques. Ce chapitre du Moniteur des finances publiques ne cherche pas à déterminer la fiscalité optimale pour ces secteurs. Plusieurs autres publications du FMI traitent déjà des particularités de la fiscalité minière. Cette question a déjà fait l’objet de nombreux autres travaux.

Votre question renvoie toutefois à une distinction plus générale entre l’impôt classique sur les bénéfices des sociétés, l’impôt sur les flux de trésorerie et la déduction immédiate des dépenses d’investissement dans le cadre de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. Il est également utile de distinguer les risques liés à l’endettement intragroupe de ceux liés aux prix de transfert. Pour l’endettement intragroupe, le risque existe déjà avec un impôt classique sur les bénéfices des sociétés. Si la déduction des intérêts n’est pas suffisamment encadrée, les multinationales peuvent emprunter auprès de parties liées pour transférer leurs bénéfices hors du pays où ils ont été réalisés.

Dans sa forme pure, l’impôt sur les flux de trésorerie élimine en grande partie ce problème grâce à son mode de calcul. L’investissement est immédiatement déductible, mais les intérêts ne le sont pas. L’endettement intragroupe ne peut donc pas donner lieu à des déductions supplémentaires. Il en va autrement lorsque la déduction immédiate de l’investissement est autorisée dans le cadre d’un impôt classique sur les bénéfices des sociétés. Lorsqu’un investissement financé par emprunt est immédiatement déductible et que les intérêts restent entièrement déductibles, l’entreprise peut bénéficier à la fois de la déduction immédiate du coût de l’investissement et de déductions au titre de son financement. C’est pourquoi ce chapitre, comme les travaux antérieurs du FMI, insiste sur la nécessité d’accompagner la déduction immédiate de restrictions strictes à la déductibilité des intérêts. Sinon, cela revient, dans les faits, à accorder une double déduction.

Les risques liés aux prix de transfert existent eux aussi dans le cadre d’un impôt classique sur les bénéfices des sociétés. Ils peuvent réduire la base imposable aussi bien pour les rendements normaux que pour les rentes économiques. Ni l’impôt sur les flux de trésorerie ni la déduction immédiate ne règlent ce problème. Lorsqu’une entreprise surévalue le coût de biens d’équipement ou d’autres intrants qu’elle achète auprès de parties liées pour ses investissements, la déduction immédiate peut même accroître la valeur actualisée de l’avantage fiscal ainsi obtenu : le coût surévalué donne alors droit à une déduction immédiate, plutôt que différée. Nous insistons donc depuis toujours sur ce point : des règles solides en matière de prix de transfert et de lutte contre l’évitement fiscal restent indispensables.

Plus généralement, les risques que vous soulevez montrent qu’il faut définir les règles fiscales en tenant compte des moyens nécessaires pour les appliquer. Une déduction plus rapide des coûts et l’imposition des rentes peuvent soutenir l’investissement et la croissance. Ces réformes doivent toutefois s’inscrire dans un ensemble plus large de mesures permettant de préserver le niveau global des recettes.

AE : Le Moniteur des finances publiques reconnaît que, lorsque les systèmes de protection sociale sont faibles, certaines exonérations de TVA sur les produits essentiels peuvent contribuer à protéger les ménages les plus pauvres. Mais le FMI recommande aussi de remplacer les exonérations générales par des transferts ciblés. Comment les gouvernements peuvent-ils savoir si leurs systèmes de protection sociale sont suffisamment développés pour commencer à supprimer ces exonérations sans pénaliser les populations vulnérables ?

EDN : La pandémie de COVID a constitué une épreuve instructive pour les systèmes de protection sociale de nombreux pays. Nous avons vu que même des pays à faible revenu, dont certains en Afrique, avaient pu s’appuyer sur leurs dispositifs existants ou les améliorer pour venir en aide à la population. C’est donc faisable. Cela dit, je voudrais souligner plusieurs points.

D’abord, proportionnellement au revenu des ménages, l’avantage procuré par les exonérations de TVA n’est pas nécessairement plus important pour les plus modestes. Ces exonérations ne sont pas nécessairement répercutées intégralement dans les prix à la consommation. Les entreprises peuvent conserver une partie de cet avantage en augmentant leurs marges. Exonérer un produit de TVA ne signifie donc pas que les entreprises réduiront leurs prix à hauteur de l’allègement fiscal. Par ailleurs, les ménages les plus aisés bénéficient souvent d’une plus grande part des avantages financiers liés à ces exonérations, car ils consomment davantage en valeur absolue. Nous le constatons régulièrement dans différents pays, et pas seulement en Afrique subsaharienne. Il est donc erroné de supposer que les exonérations de TVA sont automatiquement progressives.

Ensuite, nos travaux montrent que les transferts ciblés protègent généralement mieux les ménages à faible revenu que les exonérations générales de TVA. Si vous parvenez à toucher les personnes qui ont besoin d’aide, vous les protégez, au fond, mieux qu’avec une exonération dont tout le monde profite. Mais votre remarque est juste : il n’existe pas de seuil précis permettant de dire qu’un système de transferts est suffisamment solide.

Les données montrent néanmoins qu’il devient plus facile d’identifier et d’aider les ménages vulnérables de manière fiable lorsque plusieurs conditions sont réunies : des registres sociaux efficaces, des moyens de paiement numériques et des dispositifs fiables de versement des aides. Même en Afrique subsaharienne, les pays recourent de plus en plus aux paiements numériques. Des progrès ont été réalisés au cours des dernières décennies, et la pandémie de COVID a suscité une prise de conscience au sein de nombreux gouvernements. Nous conseillons donc aux gouvernements de continuer à consolider leurs systèmes de protection sociale et de réexaminer progressivement les exonérations de TVA à mesure que leur capacité à verser des transferts sociaux ciblés se renforce.